Sacadas de vuelta “de acuerdo a ley”: la perversión del Consejo y de la Junta, para que no se repita

En nuestro Perú, lamentablemente existe la tradición de crear figuras jurídicas que, en teoría, pintan muy bien y por ello generan expectativas; pero que, en la práctica, terminan siendo un fracaso. ¿Por qué? Pues porque ciertos sectores se meten “por los palos” y pervierten totalmente la figura: la distorsionan con premeditación y alevosía, con el fin de neutralizar las mejoras que podría significar y favorecer así a determinados intereses nada santos. Conviene aprehender estos mecanismos de perversión para diseñar nuevas fórmulas, pero a prueba de bala.

Esto fue lo que ocurrió con el Consejo Nacional de la Magistratura (el CNM, o el Consejo) y, lo más grave, es lo que está ocurriendo con la Junta Nacional de Justicia (la JNJ, o la Junta).

De ahí la importancia de explicar cómo se pervirtió el CNM y cómo se está haciendo lo mismo con la JNJ, más aún si en ambos casos se usaron estrategias similares, las cuales, por cierto, pueden ser perfectamente neutralizadas.

Recordemos que el CNM existió en el país durante más de 20 años (1996-2018) y terminó con la destitución de todos sus integrantes, tras descubrirse su vinculación con irregularidades y actos de corrupción, a través de los llamados “CNM audios” o “audios de la vergüenza” (IDL-Reporteros).

Fue así que luego se creó, como su sucesora, la Junta Nacional de Justicia, mediante una reforma constitucional aprobada nada menos que vía referéndum (cerca del 90 % votó a favor de la JNJ).

El Consejo y la Junta se parecen mucho en cuanto a funciones, pero difieren totalmente en su composición y en el modo en que se elige a sus miembros.

En ambos casos se trata de un organismo constitucional autónomo (independiente de los tres poderes del Estado), a cargo de funciones tan importantes como la elección, ratificación y destitución de todos los jueces y fiscales. Además, le corresponde la elección y remoción de los jefes de la ONPE y del Reniec, así como – en el caso de la Junta – de las cabezas de las llamadas Autoridades Nacionales de Control (disciplinario), del Ministerio Público (cuyo jefe actualmente es el cuestionado Fernández Jerí) y del Poder Judicial.

Todas son funciones decisivas para la administración de justicia y para el sistema electoral. Estamos, pues, ante una de las entidades – llámese Consejo o Junta – más poderosas del Estado.

Lo bueno y lo malo del CNM

Es en la Constitución de 1993 que se crea el CNM, reemplazando el nombramiento político de jueces y fiscales que existía (estaba a cargo de la Presidencia y del Congreso), por la pretensión de que dicho nombramiento dependiera de un concurso público, llevado a cabo por un Consejo que debía ser independiente y técnico, capaz de elegir “a los mejores”.

Con esta lógica, se dispuso en la misma Constitución la creación de dicho Consejo, que debía estar compuesto por 7 consejeros:

1 elegido por todos los vocales supremos;

1 elegido por todos los fiscales supremos;

1 elegido por todos los rectores de las universidades públicas;

1 por todos los rectores de las universidades privadas;

1 por todos los abogados del país;

2 elegidos por todos los miembros de los otros colegios profesionales del país (médicos, ingenieros, entre otros).

Esta fórmula resultaba un gran avance, pues, por primera vez en nuestra historia, quien nombraría y destituiría a jueces, fiscales y las otras autoridades mencionadas sería un ente autónomo, con representantes del Estado (PJ y MP) y de la sociedad civil (universidades y colegios profesionales); los mismos que no serían nombrados a dedo, sino que provendrían de algún tipo de elección (todos los supremos escogerían a uno, y todos los abogados a otro, etc.); y estos, una vez elegidos, pasarían a ser independientes de quienes los nombraron, debiendo decidir según su propio criterio, durante 5 años.

¡Una maravilla de fórmula jurídica!

Esta reforma podría haber significado una revolución, ya que estaba destinada a mejorar significativamente la calidad del “componente humano”, clave siempre, pero más si se trata de una función tan importante y delicada: la administración de justicia por jueces y fiscales.

Y comenzó muy bien. El primer CNM empezó a hacer nombramientos públicos y transparentes de primer nivel (Carlos Montoya y Roger Rodríguez estuvieron entre los consejeros memorables de aquel entonces). Pero esta “buena práctica” hizo, precisamente, que el régimen de aquel entonces (Fujimori-Montesinos) se sintiera amenazado, y los pusiera contra la pared a través de una serie de maniobras, al punto que provocó la renuncia de todos, en señal de protesta. (Se puede decir que fue la primera perversión de un sistema que prometía).

La perversión del CNM

Posteriormente, luego de la caída de dicho régimen, si bien hubo muy buenos consejeros (Gonzalo García Núñez y Max Cárdenas, por ejemplo), la gran mayoría no dio la talla, lo que determinó que la experiencia del CNM fuera, finalmente, un fracaso.

¿Por qué? Porque se pervirtió la fórmula creada con tanto esmero teórico. ¿Cómo? Controlando los mecanismos de elección de dichos consejeros.

Así, los vocales supremos, en lugar de elegir a alguien idóneo para el cargo (un buen exjuez o abogado), generalmente elegían a alguien que “protegiera las espaldas de los jueces”; es decir, el clásico malentendido “espíritu de cuerpo”, a favor de, por lo menos, el sector de jueces preponderante.

Hubo casos muy elocuentes y hasta escandalosos: jueces que renunciaban a sus cargos seis meses antes, pues la ley permitía que los representantes de la Suprema ante el Consejo fueran exjueces, pero siempre y cuando hubieran dejado de estar en actividad seis meses antes. En una ocasión, un juez denunció que lo habían hecho renunciar para ser elegido como representante de los supremos, pero que estos no habían cumplido con su palabra, quedándose “sin soga y cabra”.

La misma lógica seguían también los fiscales supremos: escogían a un exfiscal de “plena confianza”.

Los de la sociedad civil –en lugar de marcar la diferencia, como se pensaba que sería– también actuaron de manera absolutamente irregular. Como todos los rectores votaban para elegir al representante de las universidades públicas y privadas, el voto mayoritario siempre lo tenía el conjunto de las pésimas universidades, y por eso salían elegidos los candidatos de las peores. Lo cual resultaba muy conveniente para las universidades, porque muchas de estas tenían litigios ante el Poder Judicial y el Ministerio Público.

En el caso de los abogados, ganaba no el mejor candidato, sino el que tenía muchos recursos económicos para invertir en la campaña que había que hacer por todo el país. Y esos recursos venían de sectores que después pasaban factura, es decir, cobraban el favor. Qué mejor para determinados grupos de abogados que tener influencia en el órgano que elegía a los magistrados que resolverían sus propios casos. Los representantes de los abogados ante el Consejo estuvieron, en general, entre los peores consejeros.

Los profesionales no abogados (psicólogos, ingenieros, etc.) también encontraron la manera de distorsionar la elección de sus representantes. Así, por ejemplo, las enfermeras, al ser muchas (a diferencia, por ejemplo, de los sociólogos o médicos), lograban concentrar su voto y meter a una de ellas al Consejo. El problema estaba en que no había ninguna preocupación por que tuviera un perfil adecuado para el cargo (por ejemplo, que fuera una enfermera con experiencia en administración o recursos humanos); peor aún, no se buscaba a alguien que, por su trayectoria, garantizara su probidad, por lo que hubo casos en los que, después de la elección, vino el cese en el cargo por corrupción.

Controlando los mecanismos de elección de los representantes de los diversos sectores ante el CNM, se pasó a controlar el CNM, ya que la gran mayoría de sus miembros no tenía buen nivel profesional ni buena trayectoria. Casi todos respondían a intereses y conveniencias, por lo que eran manipulables y hasta “comprobables” (coimas e intercambio de favores).

Esto quedó clarísimo con el último CNM, porque, felizmente, fueron grabados, y pudimos escucharlos haciendo negocios entre “hermanitos”. Pero, al haber sido siempre los mismos mecanismos de elección y el mismo tipo de consejeros, los anteriores CNM también deben haber actuado de manera cuestionable. Prueba de ello es que constantemente fueron apareciendo denuncias de parte de ONG, medios de comunicación, y hasta jueces y fiscales correctos. Hubo consejeros buenos –como se ha dicho–, pero fueron la excepción a la regla.

Del CNM a la JNJ

Es por eso que, al eliminarse el CNM, se optó por inventar una fórmula muy distinta, descartándose la otra posibilidad, que consistía en introducir “candados y garantías” frente a los vicios que ya se conocían del CNM (por ejemplo, que no fuera una universidad un voto, sino que solo votaran las cinco universidades más antiguas, que a la vez tuvieran algún tipo de acreditación académica).

La nueva fórmula fue incorporada en la Constitución: una “Comisión Especial” elegiría, vía concurso público, a los siete integrantes de la Junta, ente que pasaría a tener las atribuciones del CNM y algunas más.

Dicha Comisión estaría siempre conformada por un grupo de autoridades predeterminado: el Defensor del Pueblo (quien la preside), el presidente del Poder Judicial, el presidente del Tribunal Constitucional, el Fiscal de la Nación, el Contralor General y dos rectores de universidades, uno de las públicas y otro de las privadas, pero elegidos solo por las universidades que tuvieran más de 50 años de antigüedad y estuvieran acreditadas por la Sunedu.

La lógica pasó a ser, entonces, que el organismo que elegiría y destituiría a jueces, fiscales, jefes de la ONPE, Reniec, etc., fuera elegido por un grupo de máximas autoridades relacionadas directa o indirectamente con la administración de justicia (5), y con la participación –aunque minoritaria– de la sociedad civil (2), esta vez sí filtrada (solo votaban las universidades más importantes).

Esta nueva fórmula, la JNJ, es la que está vigente, y vamos en la segunda Junta Nacional de Justicia de nuestra historia, pues la primera cumplió sus cinco años de mandato en diciembre de 2024.

Perversión y caída de la Junta Nacional de Justicia

Sin embargo, ya está claro que se trata de un mecanismo defendible –sí, cómo no– en teoría, pues se supone que, al estar en la referida Comisión Especial a cargo de elegir a la Junta las principales autoridades del sistema de justicia y de las mejores universidades, estamos ante una comisión absolutamente confiable. Sin embargo, en los hechos no ha sido así, pues el mecanismo ha podido ser nuevamente pervertido (distorsionado).

Para la primera Junta hubo un primer concurso que tuvo que ser declarado desierto pese a que había más de 100 candidatos (la gran mayoría “jaló” en el examen de conocimientos, lo que reveló la mala calidad del concurso público). Fue producto de un segundo concurso que salió elegida la primera Junta; concurso en el que también hubo problemas e irregularidades, subsanados solo en parte. Fueron las primeras señales de los problemas con esta nueva fórmula.

Pero, para efectos de este artículo, nos vamos a concentrar en explicar cómo la manera en que se ha elegido a la segunda Junta es lo que ha permitido que este organismo haya pasado a estar controlado por el actual régimen político (Congreso-Gobierno) y, por tanto, haya pasado a ser absolutamente manipulable. Un régimen político que –como se viene afirmando desde muy diversos sectores– tiene vínculos con la corrupción, el crimen organizado, la violación de derechos humanos, economías ilegales, intereses particulares, etc.

Nuevamente: la Junta Nacional de Justicia parecía, teóricamente, una excelente fórmula para los objetivos perseguidos. Pero volvió a caer en desgracia –como el anterior Consejo– debido a la perversión de dicha figura, lo que se hizo con premeditación y alevosía.

En relación con esta segunda Junta, se ha aprovechado para dicha perversión que el Congreso elige a tres de los siete miembros de la referida Comisión Especial, lo cual le permitió contar –para comenzar– con esos tres votos en el momento en que tocaba elegir a dicha Junta, a fines de 2024.

Los tres controlados: Josué Gutiérrez (Defensor del Pueblo), Francisco Morales (presidente del TC, elegido en dicho cargo por los integrantes de este organismo nombrados por el Congreso) y César Aguilar, Contralor General, nombrado por presidencia y Congreso. Todas estas autoridades no solo tuvieron que contar con el visto bueno de este Congreso, pese a tener perfiles claramente inadecuados, sino que fueron producto de procesos de selección y nombramiento muy cuestionados. En el caso del Defensor, hubo hasta un pronunciamiento judicial para que se detuviera su nombramiento por el Congreso, aunque posteriormente fue dejado de lado por una decisión muy discutible del TC. En realidad, fueron elegidos por su incondicionalidad.

Fuera de estos tres, el que era en ese entonces presidente del Poder Judicial, Javier Arévalo, también jugaba en pared con la alianza Congreso-Gobierno, al punto que recibió un reconocimiento por parte de la presidenta Boluarte, lo que motivó críticas porque afectaba su independencia. En varias ocasiones, él votó en contra de pronunciamientos de la Corte Suprema que cuestionaban determinadas medidas provenientes del oficialismo u otras instituciones controladas.

Por el lado de las universidades, los elegidos ante la Comisión Especial que participaron en la selección de los miembros de la segunda Junta también resultaban controversiales, por decir lo menos. Se trató de la rectora de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Jeri Ramón, conocida por sus posiciones en contra de la reforma universitaria –posición afín a la del Congreso– y por un mal manejo respecto a protestas estudiantiles. Mientras que el otro representante de las universidades, el rector de la Universidad Ricardo Palma, Segundo Romero, tenía problemas con la inscripción de su título de rector.

La razón por la que estos dos rectores no idóneos fueron los elegidos ante una Comisión tan importante, pese a los candados que se habían introducido, fue porque su elección vino después de los golpes que sufrió la reforma universitaria y la Sunedu por parte del mismo Congreso.

Al tomar y controlar esta Comisión Especial por parte del poder político, se logró que el concurso público para elegir a la segunda Junta fuera totalmente irregular: no fue ni propiamente un concurso, y menos público. Al respecto se pueden dar innumerables pruebas. Mencionamos los siguientes niveles de argumentación.

Para comenzar, hubo diversas instituciones nacionales e internacionales que fueron cuestionando la actuación de la Comisión en la medida que llevaba a cabo el proceso de selección de la nueva Junta. Así, la llamada Misión de Observación Internacional (la MIO), fue categórica en sus críticas.

Primero cuestionó el contexto en el que se llevó a cabo el proceso, señalando las iniciativas del Congreso por tomar las instituciones, incluida la JNJ:

“La Misión subraya que el proceso se desarrolló en un clima de fragilidad del Estado de derecho y de las instituciones democráticas en el país, marcado por la polarización política y una serie de iniciativas del Congreso destinadas a incidir en el funcionamiento de las instituciones de justicia, afectando su independencia. En ese marco, se ha querido modificar y suprimir la Junta Nacional de Justicia, y algunos de sus integrantes fueron acusados constitucionalmente desde el Congreso, todo lo cual generó gran inestabilidad en el sistema.”

Y luego cuestionó frontalmente el proceso de selección de la segunda Junta:

“El proceso de selección se desarrolló dentro de ese contexto –que pareciera haber afectado la participación de postulantes–, marcado también por importantes grados de opacidad y mero formalismo. En ese sentido, la MIO concluye que el proceso de selección de la Junta Nacional de Justicia se llevó adelante sin cumplir con estándares mínimos de transparencia, publicidad, veeduría ciudadana, apertura al escrutinio, criterios técnicos en la confección de las pruebas de conocimiento, y confianza e igualdad de condiciones para las personas participantes.”

También es muy elocuente que el primer presidente y la primera vicepresidenta de la Junta elegida por dicha Comisión fueran, respectivamente, Gino Ríos Patio y María Teresa Cabrera. El primero es un exprocurador especial nombrado en el segundo gobierno de Alan García, y la segunda es una excongresista del partido Podemos Perú, de Luna Gálvez. Dos personas, pues, de las que se puede dudar de su independencia, característica esencial para el cargo, más allá de los otros cuestionamientos que existen respecto a ambos.

Y así, frente a todos los otros que resultaron elegidos por la Comisión para integrar la Junta, se pueden hacer serias críticas sobre sus perfiles, capacidades o trayectorias.

Igualmente, resulta revelador de lo mal que escogió la Comisión a los integrantes de la nueva Junta la diferente actitud que ha tenido el actual régimen político (Congreso-Gobierno) respecto a la primera Junta y frente a esta segunda.

Como la primera Junta sorprendió por su independencia y buena actuación –por lo menos en términos generales (también cometió errores, omisiones y demoras)–, esta pasó a ser atacada frontalmente por el Congreso. Se aprobaron en esta línea innumerables acusaciones constitucionales y pedidos de destitución inmediata contra todos sus integrantes, al punto que lograron sacar a los dos principales, Aldo Vásquez e Inés Tello, quienes lograron regresar a sus cargos por mandato del Poder Judicial vía acción de amparo. Es más, hasta hoy continúa la persecución contra ellos.

Sin embargo, esta segunda Junta, lejos de ser atacada por este Congreso, es defendida y blindada, pues, pese a haber razones, nunca se ha contemplado ningún tipo de denuncia o investigación contra sus integrantes.

Esto último nos lleva al siguiente nivel de cuestionamientos contra la actual Junta Nacional de Justicia y, por tanto, contra la Comisión que la eligió. Se trata de una Junta que viene actuando de una manera absolutamente irregular, pues se excede en sus funciones y procede sin respetar la Constitución ni su propio marco normativo.

Qué mejor ejemplo de esto que la nulidad que realizó de la destitución de la ex fiscal de la Nación, Patricia Benavides, sanción que fue aplicada estrictamente de acuerdo con la Constitución por la primera Junta, con carácter de cosa juzgada o decidida.

El intento de restitución ha sido tan escandaloso que la Junta de Fiscales Supremos se ha opuesto, cuestionando una serie de aspectos de la resolución en cuestión: no fue firmada por todos, no hubo consenso, no se puede ver la audiencia donde se aprobó, había pendiente una acción de amparo, ya antes se había resuelto otra nulidad sobre lo mismo, etc. Y hasta un juez supremo ha suspendido por 24 meses a Benavides, alegando que, de ocupar ella un cargo en el Ministerio Público, impediría la investigación en torno a una serie de delitos a los que estaría vinculada.

Hay que tomar en cuenta las declaraciones hechas por Francisco Távara, miembro de la actual Junta, pero que se opuso a la reposición de Patricia Benavides, por considerar que se trataba de un caso judicializado, y que ha denunciado que, por oponerse a la mayoría de la actual Junta, viene siendo objeto hasta de reglaje.

Por todo esto es que, actualmente, cuando se habla del copamiento y control de la institucionalidad democrática del país, se ha pasado a agregar en la lista a la actual JNJ, junto con la Defensoría, el TC, parte del Poder Judicial y del Ministerio Público.

Conclusión: Aprender de la perversión

Dos instituciones de suma importancia, el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) y luego la Junta Nacional de Justicia (JNJ), cuyos diseños generaron sucesivamente muchas expectativas, fracasaron en la práctica, pues no cumplieron con el objetivo principal de mejorar el componente humano del Poder Judicial (jueces) y del Ministerio Público (fiscales).

En ambos casos, el mecanismo de perversión fue similar: el control de la elección de sus integrantes (consejeros o miembros de la Junta).

Con el CNM, los diversos sectores encargados de elegir a los siete consejeros (magistrados supremos, colegios profesionales, universidades) aprendieron a manipular los procesos de selección.

En cuanto a la JNJ, se aplicaron estrategias para controlar a la Comisión Especial (Defensor del Pueblo, presidentes del PJ y del TC, Fiscal de la Nación, entre otros).

De esta manera, quienes fueron elegidos como miembros del CNM y de la JNJ no eran realmente independientes y resultaron manipulables, como de hecho ha ocurrido durante largo tiempo, hasta la actualidad.

Futuro in(mediato)

De lo expuesto, se desprende que, desde el punto de vista de la institucionalidad democrática, no podemos continuar con la actual Junta, a la que aún le restan cuatro años de mandato. Existen diversas vías legales para cuestionar su permanencia. Una primera posibilidad es la renuncia de sus miembros, como resultado de la exigencia ciudadana ante las faltas cometidas —faltas que merecerían una sanción del Congreso, si este cumpliera adecuadamente con sus atribuciones.

Al mismo tiempo, es indispensable asegurar que el próximo concurso público llevado a cabo por la Comisión Especial no adolezca de las mismas irregularidades. Para ello, la vigilancia ciudadana será fundamental.

Ahora que ya sabemos cómo se ha logrado pervertir la elección de la JNJ a través del control de la Comisión Especial, resulta imprescindible una reforma constitucional previa que establezca “candados” y garantías frente a las distorsiones ya conocidas, conforme a lo explicado.

Para comenzar: el Congreso no debería tener control sobre el nombramiento de tres de los miembros de la Comisión Especial. Alternativamente, en lugar de que estén representados por el presidente del Poder Judicial y el Fiscal de la Nación, tanto el PJ como el Ministerio Público podrían estar representados por personas elegidas por todos los jueces y fiscales supremos y superiores, dificultando así posibles “arreglos” electorales.

Asimismo, sería conveniente mejorar e incrementar la participación de la sociedad civil, evitando la repetición de malas prácticas. Para ello se requerirían perfiles más exigentes, supervisión de elecciones por parte de la ONPE, y veeduría internacional.

Es decir, podría plantearse una combinación equilibrada de los modelos del CNM y la JNJ, ahora que ya se conocen los mecanismos de perversión que ambos sufrieron.

En nuestro país, ya sabemos que hay que ser muy creativos en el diseño teórico de las instituciones y los mecanismos jurídicos. Pero, al mismo tiempo, no podemos dejar de considerar cuáles serán las posibles vías de perversión que podrían surgir. Solo así diseñaremos instituciones resistentes, funcionales y al servicio de la democracia.