Convivencia democrática y disciplina escolar: crítica al nuevo enfoque autoritario del Minedu

En las últimas semanas la sociedad peruana ha sido conmovida por noticias sobre violencia sexual y datos que reflejan la inquietud de los estudiantes, los docentes, las familias y otros actores educativos acerca de situaciones de acoso y maltrato en las instituciones educativas. Los cientos de casos de niñas violentadas en Condorcanqui, la violencia sexual ejercida por estudiantes del Liceo Naval contra uno de sus compañeros, entre otras denuncias recogidas por los medios, son la punta visible de una crisis de la convivencia en los colegios. El Ministerio de Educación ha reaccionado proponiendo nuevos lineamientos para la disciplina escolar con orientación punitiva, dejando de lado el enfoque de promoción de la convivencia democrática, derechos asociados a deberes y prevención de la violencia que orienta los documentos normativos vigentes del propio Minedu.

En su propuesta, el Ministerio de Educación identifica como problema público la ocurrencia de conductas estudiantiles que afectan la integridad de los miembros de la comunidad educativa y el normal desarrollo de las actividades pedagógicas en las instituciones educativas (IIEE) de Educación Básica. Asimismo, sostiene que estas instituciones carecen de una respuesta sancionadora institucional que sea inmediata, graduada y uniforme. El Minedu señala un aumento de la violencia escolar a nivel nacional, que vincula con el debilitamiento de la autoridad de los docentes y directivos. Frente a esta situación, el Gobierno busca aprobar, mediante decreto supremo, unos lineamientos para la gestión de la disciplina escolar que establecen un catálogo de faltas y sanciones, con la finalidad de "restituir el principio de autoridad docente y el respeto en la comunidad educativa".

Sin embargo, en el documento de exposición de motivos de la nueva propuesta del Minedu se reconoce que “la disciplina escolar no se agota en la reacción frente a una falta o un hecho de violencia, sino que también comprende la capacidad institucional y docente para organizar el aula, establecer expectativas claras de comportamiento y asegurar condiciones adecuadas para el desarrollo ordenado de las actividades educativas." (p.11).  Es decir, alude a la organización de la convivencia escolar, la promoción de conductas respetuosas y solidarias, la prevención de la violencia y la solución oportuna de conflictos. Esta concepción integral del tema no se refleja en la propuesta concreta concentrada en faltas y sanciones.

El MINEDU también reconoce que ya existen leyes intersectoriales y otras normas específicas que establecen marcos y reglamentan la convivencia y la disciplina en las escuelas, como la ley que promueve la convivencia sin violencia en las instituciones educativas, y su reglamento, del año 2012; o el decreto supremo que aprueba los lineamientos para la gestión de la convivencia escolar, la prevención y la atención a la violencia contra niñas, niños y adolescentes, del año 2018; o la resolución que aprueba los lineamientos de tutoría y orientación educativa para la educación básica, del 2020; entre otros instrumentos normativos.

El nuevo documento no propone anular estas normas, pero atribuye los problemas de conducta de los estudiantes a que ellas no incluyen un listado único nacional de faltas y sanciones, ni procedimientos de disciplina correctiva o sancionadora frente a las faltas. Lo que oculta el Minedu es que la implementación de las normas existentes para la convivencia democrática ha sido nula o insignificante, por falta de voluntad política de las autoridades del sector para impulsar su realización. Si las normas promotoras de una convivencia democrática no han tenido los resultados esperados es porque no han sido aplicadas de manera consecuente y sistemática.

En la norma de 2018 se entiende la convivencia democrática como un aprendizaje cotidiano basado en los derechos humanos, el reconocimiento de la diversidad, la participación y la resolución pacífica de los conflictos, y se articulan la promoción de la convivencia, la prevención de la violencia y la atención de los casos. Se propone que las normas internas de convivencia en las escuelas sean elaboradas con los estudiantes, los docentes y las familias, y que las medidas correctivas sean formativas y reparadoras, nunca humillantes ni violentas. Uno de sus objetivos es desarrollar en los estudiantes competencias relacionadas a la convivencia escolar y la prevención de la violencia.

El decreto supremo establece que se debe aprobar un plan de trabajo para la implementación de los lineamientos, que debe ser actualizado todos los años, lo cual se cumplió solo hasta el año 2023. El Anexo 3 de esta norma, actualizado en 2025, contiene protocolos detallados con pautas claras sobre los pasos, responsables y plazos para atender los distintos tipos de violencia cuando se presenten, con un enfoque de atención integral, respetuosa y formativa, que incluye la aplicación de las medidas correctivas previstas en el Reglamento Interno de cada institución educativa y la derivación de casos graves a la policía o la fiscalía. No es cierto que no exista una norma que permita aplicar sanciones a los estudiantes que cometen faltas graves o muy graves.

El Minedu ahora podría establecer un catálogo único de faltas y sanciones, pero respetando y reiterando el enfoque de convivencia democrática y disciplina correctiva y formativa que está vigente y que debe aplicarse de manera general en las IIEE; también puede incluir sanciones punitivas ante faltas muy graves, aunque respetando la dignidad, la identidad, los derechos del estudiante y el interés superior del niño, evitando castigos excesivos o tipificar como faltas algunos comportamientos inocuos, propios de la identidad juvenil o la expresión personal, como el largo o el color del cabello o de las uñas. Además, un catálogo nacional de faltas y sanciones debe ser presentado como un marco referencial, no como una lista cerrada y obligatoria que se impone desde la capital a todo el país.

Al imponerlo de manera vertical y autoritaria, el Minedu contradice su propósito declarado de fortalecer la autonomía escolar y restituir la autoridad pedagógica a los docentes y directores de las IIEE, que son los llamados a elaborar y aprobar el reglamento interno de su escuela, tomando en cuenta el contexto territorial y cultural de su institución. Dicho catálogo de faltas y sanciones puede ser introducido como una modificación del decreto supremo N°004-2018-Minedu y su Anexo N°3, en vez de generar unos “Lineamientos” de disciplina separados de la norma anterior, ya que en la práctica estos nuevos lineamientos separados de la norma general desplazarán y dejarán en desuso las orientaciones más amplias sobre convivencia democrática en las escuelas, aunque estas no sean derogadas formalmente.

El enfoque de convivencia democrática y disciplina formativa no es una opción pedagógica más, sino que responde a compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano. La Convención sobre los Derechos del Niño exige que "la disciplina escolar se administre de modo compatible con la dignidad humana del niño" (art. 28.2) y que la educación lo prepare "para asumir una vida responsable en una sociedad libre" (art. 29.1.d).

El Comité de los Derechos del Niño ha señalado que eliminar los castigos violentos y humillantes constituye "una estrategia clave para reducir y prevenir toda forma de violencia en las sociedades" (Observación General N.° 8, párr. 3). Asimismo, ha advertido que el contacto con el sistema punitivo "perjudica a los niños, al limitar sus posibilidades de convertirse en adultos responsables" (Observación General N.° 24, párrs. 2 y 3). Si este criterio rige para la justicia juvenil, con mayor razón debe orientar a la escuela, cuya misión es formar.

Además, las conductas que se apartan de las normas son "con frecuencia parte del proceso de maduración y crecimiento" (Directrices de Riad, párr. 5.e). Por tanto, la disciplina escolar debe ser, ante todo, correctiva y formativa. Las medidas sancionadoras, en particular la exclusión del estudiante, deben reservarse para casos excepcionales de faltas muy graves y aplicarse de manera proporcional, con respeto al debido proceso y garantías para la continuidad de la trayectoria educativa.

En la propuesta de tipificación de faltas del proyecto del Minedu se debe retirar de la lista de faltas graves la “reincidencia en faltas leves”, la “tardanza reiterada” y “atentar contra la imagen institucional de la comunidad educativa”. Las dos primeras convierten comportamientos de menor importancia en posible causal de suspensión temporal de asistencia a la IE, lo cual es muy excesivo. Y la idea de “atentar contra la imagen institucional” no corresponde a una conducta sino a una interpretación o juicio de quien evalúa lo ocurrido, lo cual se presta para apreciaciones subjetivas y sanciones injustas que podrían afectar el derecho de los estudiantes a expresar libremente sus opiniones sobre cualquier aspecto de la vida institucional.

En el caso de las faltas consideradas muy graves, no se debe incluir la “Falsa denuncia, difamación u obstrucción de la labor docente”, ya que representa una amenaza que inhibiría a los estudiantes que tengan sospechas o hayan recibido información no verificada sobre la posible comisión de un delito, falta o infracción por parte de algún docente, directivo o personal administrativo. En vez de limitar la posibilidad de denunciar algo no probado por la amenaza de ser castigado, la norma debería establecer un canal confidencial y seguro para que los estudiantes puedan denunciar sin estar obligados a presentar pruebas, y con la finalidad de que la autoridad que corresponda investigue y verifique la veracidad del caso, sin presuponer una intención maliciosa del denunciante. En último caso, la falta existiría solo en el caso de comprobarse el uso de información distorsionada o manipulada por el denunciante.

Una medida extrema y con graves consecuencias para el estudiante, como es el caso de la separación definitiva o expulsión de la institución educativa, no debería aplicarse de manera automática por una repetición de suspensiones o la reiteración de faltas menores. Puede ser un último recurso ante faltas muy graves que lo ameriten, y el derecho del estudiante o la familia a solicitar al director una reconsideración de la sanción se debe complementar con la posibilidad de solicitarla también a la UGEL, como segunda instancia, ante una posible arbitrariedad del director. A diferencia de lo que sucede en el ámbito de la justicia penal juvenil, en las IIEE siempre tiene que prevalecer la finalidad formativa del espacio escolar, por lo que la sanción, aún siendo punitiva, debe tener una intención y un efecto formativo para el estudiante.

Lo más conveniente es rechazar la existencia de una norma nacional obligatoria que establece una correspondencia arbitraria entre determinado tipo de faltas y las sanciones que debe aplicarse a los estudiantes. En primer lugar porque no se refuerza la autonomía de la institución educativa ni la autoridad del docente y el director cuando se impone desde el Minedu la tipificación de la falta y la sanción correspondiente. Y en segundo lugar porque la evaluación de la conducta y la decisión sobre qué medida o sanción aplicar siempre tiene que tomar en cuenta la edad y etapa de desarrollo del acusado, su contexto familiar y su historia, las circunstancias en que se produjo la conducta, factores atenuantes o agravantes, si se trata de un hecho aislado o recurrente, entre otros elementos del caso concreto. Además, en el caso de estudiantes menores de edad la sanción, incluyendo la separación o expulsión de la escuela, debe incluir complementos que aseguren su función formativa y garanticen el respeto de los derechos del estudiante sancionado.

Por otro lado, para lograr una convivencia democrática no son suficientes las normas y la disciplina ejercida desde la autoridad. Una escuela democrática debe enseñar a reconocer las diferencias, expresar desacuerdos, dialogar, buscar acuerdos, asumir responsabilidades, valorar la diversidad y procesar los conflictos de manera positiva, lo cual nos remite a la cultura escolar y a la pedagogía. En nuestras escuelas persisten prácticas autoritarias, relaciones verticales y formas de convivencia basadas más en obedecer que en dialogar, así como procesos de aprendizaje motivados por la competencia y no por la cooperación, por la búsqueda exclusiva del éxito individual y no por el bien común. En estas condiciones, la democracia puede terminar enseñándose como un conjunto de contenidos y reglas abstractas que los estudiantes no perciben que se cumplan en la vida cotidiana interna en la escuela y en la sociedad.

En conclusión, no es necesario aprobar nuevos "Lineamientos" para la disciplina escolar. Para mejorar la convivencia y la disciplina en las escuelas, se debe reiterar la vigencia del Decreto Supremo N.º 004-2018-MINEDU, que establece los lineamientos para la gestión de la convivencia escolar, la prevención y la atención de la violencia contra niñas, niños y adolescentes. Esto exige aprobar el plan anual de implementación previsto en la norma, invertir los recursos necesarios y realizar todos los esfuerzos para garantizar su aplicación consistente en las instituciones educativas. También se deben ejecutar los lineamientos de tutoría y orientación educativa para la educación básica, vigentes desde 2020.

El Minedu puede aprobar un catálogo referencial y no obligatorio de faltas y sanciones que contemple la suspensión y la expulsión como medidas extremas y excepcionales. Los directores y los comités de convivencia de las instituciones educativas podrían aplicarlas ante faltas muy graves, siempre que se respete el debido proceso y se garanticen los derechos del estudiante presuntamente infractor.