La necesaria institucionalidad

“…culpan al Estado del empantanamiento, a las instituciones que no median, a la ausencia de partidos, etcétera. ¡Pero si hace diez años que cada vez que alguien quiere hablar de instituciones lo callan al grito de caviar! Y, no dejemos de mencionarlo, la izquierda no se ha quedado atrás, y en su caso descalificaba estas mismas preocupaciones con otros términos: ‘continuista’, ‘pusilánime frente al modelo’, ‘institucionalista’… “La derecha (al menos la razonable) debe comprender que a mediano plazo no es posible pedalear el modelo económico con las botas militares, que a diferencia de los noventa la economía no se va a sostener en la mera represión. Tiene que entender que a la larga todos estamos perdiendo. Y la izquierda (al menos la razonable) debería dejar de atizar la violencia; ni Humala va a caer, ni Marco Arana va a elevarse al altar del poder por la vía de la movilización.” Alberto Vergara. Ciudadanos sin república. Planeta. Lima, 2021. Págs. 256-257. 

Aunque en el lenguaje político latinoamericano se habla con frecuencia de “institucionalidad”, en el plano internacional el concepto no tiene una definición aceptada por todos. Los términos más habituales en inglés son: institutions, institutional framework, institutional quality y governance. Es decir: instituciones, marco institucional, calidad institucional y gobernanza.

El Premio Nobel Douglass North define la institucionalidad como “las restricciones creadas por los seres humanos que estructuran la interacción política, económica y social”. Comprenden tanto las reglas formales, es decir la Constitución, las leyes, los derechos de propiedad; como las restricciones informales: las costumbres, las tradiciones y convenciones y los códigos de conducta. Metafóricamente, North decía que las instituciones son “las reglas del juego”, mientras que las organizaciones son los “jugadores”.  Entonces, institucionalidad no sería simplemente tener Congreso, Poder Judicial, organismos reguladores, etc., sino principalmente la existencia y funcionamiento de un sistema de reglas, procedimientos, incentivos y mecanismos de cumplimiento que ordena la actuación de esas organizaciones y de los ciudadanos.

El Banco Mundial usa más bien la palabra ‘gobernanza’ que es “el conjunto de tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un país”. Esto introduce algo fundamental para definir institucionalidad: no basta la existencia formal de las reglas, sino que en efecto funcionen efectivamente. La institucionalidad supone que las reglas condicionan a quienes ejercen el poder, en lugar de que quienes ejercen el poder puedan alterar o ignorar las reglas según su conveniencia.

No creo que sea necesario demostrar que lo antes expuesto no se da en nuestro país y que es necesario construirlo. En el Perú, se ha creado más bien una antinomia falsa: institucionalidad vs crecimiento económico. En realidad, la institucionalidad deriva en crecimiento económico (obviamente hay subidas y bajadas y no es permanente) como lo prueban los países desarrollados. Lo son porque cuentan con sólidas instituciones. Uno de los principales requisitos para acceder a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es la construcción de institucionalidad. Se podría decir que la diferencia principal entre un país desarrollado y el nuestro es el grado de institucionalidad. El crecimiento económico no crea instituciones sólidas, pero la institucionalidad sí crea crecimiento y lo principal: lo hace sostenible.

Es harto improbable que un país con alto nivel de institucionalidad se derrumbe por falta de crecimiento económico. Por supuesto que puede ocurrir. Como resultado de una guerra, una catástrofe natural o una pésima conducción política, pero no es el caso en el Perú, por lo menos por ahora. El proceso contrario no necesariamente ocurre. El crecimiento económico, por sí solo, no lleva a la construcción de la institucionalidad, y la muestra más evidente es nuestro propio país. Hemos crecido mucho desde que Alberto Fujimori dejó el poder, pero nuestra institucionalidad es muy débil, por decir lo menos. 

Por supuesto que es necesario crecer económicamente, pero con institucionalidad y no solamente crecer como hemos hecho en las primeras décadas de este siglo. Claro que las instituciones deben posibilitar el crecimiento económico. Son las que lo hacen duradero. Y así lo entiende también la OCDE, adonde supuestamente queremos ingresar.

Aunque somos un país con una macroeconomía relativamente estable, no estamos en una región de esas características. Empero si queremos lograr el desarrollo y ser miembros de la OCDE necesitamos institucionalidad y por supuesto crecimiento económico, pero no solo este último.

Del crecimiento económico que no está acompañado de institucionalidad se benefician unos pocos. La institucionalidad lo trae consigo (no permanente y con subidas y bajadas) como lo demuestra que existan países desarrollados y otros en vías de desarrollo. Los primeros están sostenidos por su institucionalidad (lo que no los libera de eventuales crisis), mientras que los segundos, como el nuestro, están expuestos a riesgos mayores que los llevan a la posibilidad de ser tomados por la extrema izquierda, como ocurrió en Venezuela y Bolivia. La miseria y la pobreza son el caldo de cultivo para las ideologías extremistas. Insisto, la institucionalidad siempre trae beneficios económicos, mientras el solo crecimiento no es suficiente.

No comparto el temor generalizado a la izquierda radical. Creo que nuestra izquierda, en especial la radical, casi se descarta sola. Lo mostró el gobierno de Castillo. Lo que sí me preocupa es que esta izquierda sea una opción electoral como ha ocurrido en las dos últimas elecciones. Y la causa es la miopía de la clase dirigente peruana (que a veces llega a ceguera) que vive y reina en su propio beneficio, sin importarle que haya compatriotas muriéndose de hambre y que destroza la institucionalidad como ha ocurrido en los últimos años. Se ha sometido al Tribunal Constitucional, a la Fiscalía, a la SUNEDU, a la JNJ, a la Defensoría del Pueblo y ahora intentan hacerlo con el Poder Judicial, como ocurrió en los noventa. 

La pobreza es el caldo de cultivo para que la izquierda radical sea una opción en las elecciones, pero ésta (la pobreza) no es solamente resultado de la falta de crecimiento, sino más bien de la miopía de la clase dirigente (no solo la política, sino del Poder económico que la maneja) que no mira más allá de sus balances de fin de año. Y esto ha derivado en la corrupción inmemorial en que vivimos.

Para el colmo de males, hay quien pretende revertir la descentralización. El centralismo es y ha sido parte del sistema. Con total descaro, en los últimos tiempos se ha resaltado la corrupción en las regiones (muy criticable por lo demás), cerrando los ojos a la que hay y ha habido en Lima desde la independencia, incluso desde la Colonia.

En mi percepción –y en la de la mayor parte de especialistas– Sendero Luminoso desapareció y lo que queda son rezagos que intentan reciclarse. La izquierda radical es consecuencia de la miopía de quienes han gobernado este país (ganando o perdiendo las elecciones) desde que tengo memoria. Velasco y Sendero no nacieron por generación espontánea. Son el resultado del reiterado fracaso de los gobiernos que los precedieron. Como he dicho tantas veces un tanto burdamente: Sendero hubiera sido imposible en Suiza. Hay que corregir las causas y no las consecuencias. El verdadero peligro no es la izquierda radical, sino lo que permite su existencia.

Considero –como la mayor parte de expertos en el tema– que Sendero Luminoso ya no existe. Se disolvió después de la captura de Abimael. De que hay rezagos, no me cabe duda, pero son eso: rezagos que intentan reciclarse. El partido que intentaba tomar el poder por las armas ya no existe. Y en el corto plazo es improbable que renazca. Hay algunos exmiembros de Sendero coludidos con el narcotráfico. Gente que alquila sus armas a los narcos. También hay otros en el MOVADEF y que se han colado a la política, pero que no tienen mayor importancia. No creo que sean una amenaza. 

Me parece más bien que hay gente que pretende sostener la subsistencia de Sendero para justificar los excesos contra las protestas sociales y también para terruquear a medio mundo.

Insisto en que los miopes no son solo los políticos, sino el Poder económico que los sostiene. Y no me refiero solo a los mineros informales e ilegales, sino al gran Poder económico formal que es el empresariado que ha corrompido a los gobiernos durante la república con pocas excepciones, como lo ha probado Alfonso Quirós en su libro ‘Historia de la corrupción en el Perú’.

La inflación, la pobreza, la informalidad, etc. son la causa inmediata de que la izquierda radical sea una opción en las elecciones, pero hay una más profunda: la corrupción. Y en esta hay corruptores y corrompidos. Sin justificar a los segundos, creo que los primeros tienen más responsabilidad. Son los que no miran más allá de su balance de fin de año.